[摘要] 怎样的组织架构才能更方便市民办事？怎样才能发掘紧缺的土地资源，为城市持续发展提供足够的动力？怎样才能在生态与发展之间找到平衡点？
怎样的组织架构才能更方便市民办事？怎样才能发掘紧缺的土地资源，为城市持续发展提供足够的动力？怎样才能在生态与发展之间找到平衡点？在过去的2014年，深圳市规划和国土资源委员会在市委的改革部署下，提出了构建新型规划、土地、生态和四大体系，明确了29项改革任务，并在组织架构、人员、机制等多个方面积极保障和推进改革工作。市规土委正努力将深圳打造成为海上丝绸之路的桥头堡，为深圳新一轮发展作出新的更大的贡献。
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“大科室”改革便民利民
背景
在2013年，为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，市委市政府提出了“三化一平台”的改革战略部署，出台了《中共深圳市委2014年全面深化改革重点项目》，将市规划国土委作为全市在“转变政府职能、打造大部制改革升级版”方面的三个改革重点单位之一，并要求该委在转变政府职能和机构改革方面先行先试。随后，该委迅速制定了2014年全面深化改革计划，在制定权责清单、推进网上办事大厅建设、调整内部机构职能、强化事后事中管理、规范权力运行流程、向社会转移职能等11个方面密集推进管理制度改革，“大科室”综合试点改革正是在这样的背景下诞生。
案例
企业开发项目办文提前70天
当清晨的阳光漫过围墙，沉寂了一晚的工地里又掀起了干活的热潮，水泥钢筋的碰撞声组成了一首动人的乐章。看着眼前的工地已经呈现大楼的雏形，作为深圳市中天美景地产有限公司董事总经理的钟创林按捺不住内心的喜悦。
2014年7月份，市规划国土委“大科室”综合试点改革在光明、坪山、龙华三个新区管理局正式启动，钟创林所在的公司成了个吃螃蟹的企业。
他的企业要拿到土地出让合同、规划许可证以及付清地价款证等，按照原来的办事流程，企业至少需要跑三趟办事大厅，交三次文，前后时间约70个工作日，现在“大科室”改革后，针对“招拍挂房建类项目”的审批效率大幅提高，准备好材料，现场就能办理，十分快捷方便。
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三项“管理”职能
打造城市发展新篇章
改革肯定是自内而外为彻底，市规土委通过“大科室”综合试点改革，苦练内功，让自身的体制有新的飞跃，终实现服务型政府的转变。但有了深厚的内功还是不够的，更需要有好的招式才能把自身的底蕴展示出来，市规划和国土资源委员会正是通过三项“管理”职能，展现出了深圳未来发展的宏伟蓝图。
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规划管理打造国际大都市
记者从市规土委了解到，2009年大部制改革后，借助规划国土职能整合的，实现了土地利用总体规划与城市总体规划的“两规合一”。两个规划在理念、规模和空间布局上实现了高度衔接，积极探索建设用地减量增长的土地利用新模式。
为了把区域综合发展规划打造成为新的城市增长级，为加快特区一体化、推进新型功能区建设，市规土委近年来陆续编制了光明、坪山、龙岗大运、前海、龙华、大鹏、大空港等地区的综合规划。目前，光明绿色新城、坪山区、龙岗大运建设已初见成效；前海各开发子单元、轨道交通建设及城市设计正在积极推进；龙华新区深圳北站作为区域性综合交通枢纽已逐步成型；大鹏新区定位为滨海生态旅游区，探索保护性发展的创新之路；大空港具有高度的区位和综合交通，随着机场T3航站楼的建成使用，其交通枢纽的位置日益强化。
截至2014年，市规土委共编制完成213项法定图则，基本实现了法定图则的全覆盖，建立了以法定图则为核心的规划管理制度，使得法定图则成为日常规划管理审批的主要依据，并深入人心，被国内其它城市争相效仿。
城市空间品质提升有赖于城市设计引导，市规土委对前海、深圳湾、蛇口等重点区域，编制城市设计指引指导后续城市建设行为。注重城市整体风格的塑造，打造了城在海边、海城交融的现代化滨海城市意象。打造建筑精品，提倡绿色低碳，注重传承历史文脉，打造现代化国际标准，培育建筑设计市场力量。
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海洋管理打造湾区城市
作为海滨城市，深圳的发展更离不开海洋。市规土委开展《深圳海洋发展战略研究》，落实国家南海开发和“一带一路”海洋强国战略，主动谋划打造湾区城市，助推城市发展转型；探索建立海岸带综合管理制度，充分利用大部制，推进海陆资源统筹管理；规范沙滩管理，为市民提供更多亲海滨水空间。此外，市规土委还推进海洋立法，规范海洋管理。充分运用特区立法权，起草《深圳市海域管理条例》，出台我市《海域使用金使用管理暂行办法》，建立将海洋规划、资源配置和环境保护一体化的管理制度。在去年5月1日，深圳湾正式设立禁渔区，渔政部门还制订了《深圳湾禁渔区专项执法行动方案》，加强深圳湾海巡和岸巡，严厉打击违反禁渔区管理规定的行为。
有了法治就是有了方圆，市规土委同时还着力于发展海洋环境保护，提升海洋意识。开展海洋生态修复，划定海洋生态红线，实现与陆域生态控制线的衔接，构建全域生态空间。华侨城湿地就是其中明显的例子。据了解，华侨城湿地占地68.5万平方米，前身是一片滩涂，由于污水乱排、垃圾倾倒、非法搭建等问题，生态环境不断恶化。但经过生态修复后，华侨城湿地已经焕然一新。
目前，深圳还建立了由卫星遥感、无人机、航空遥感、1个陆源在线监测站、13个视频监测站、5个潮位仪、6个波浪浮标、15个环境浮标和监测车、监测船共同构成的海洋综合立体在线监测网。基于这些监测数据，海洋综合信息平台已搭建完成，在国内率先将海洋空间、环境、生态等各类数据集合在一起，实现了实时原位、可视化的海洋环境监测。
实践
审批权限能放尽放,科室减少30%
市规划国土委机关党委书记户从义在接受本报记者采访时曾介绍，自2009年大部制改革以来，该委一直致力于优化审批，不断提升服务质量，在规划、土地、房地产、海洋等职能上有了实质性的整合融合，此次“大科室”综合试点改革，既是该委打破内部壁垒、推进职能业务整合的突破口，也是提升效能、解决社会与基层诉求的现实需要，更是深化改革、打造大部制升级版的迫切要求。
据记者了解，“大科室”综合试点改革并不是简单的整合职能、精简机构，而是与事权下放、决策机制创新、业务流程优化、强化等方面相结合，是一次系统性、综合性的管理制度改革。根据这一原则，光明、坪山和龙华三个试点管理局均精简了机构，由现有的10个法定科室，压缩至7个科室，科室数量减少了30%。此外，“大科室”改革秉承“简政放权”的理念，按照“能放尽放”的原则，在三个试点管理局实行业务办理管理局负责制，推进建立决策、执行和监督相对分离的管理体系。明确除了需要上报市政府、市城市规划委员会、市招拍挂委员会以及省厅等上级机关决定的事项外，其它具体业务事项原则上一律由试点管理局负责办理。
自2012年起，深圳已进入了以存量用地开发为主的城市发展新阶段。2009年，全市建设用地总规模893.85平方公里，2014年为968平方公里，5年增幅8.29%，年均增幅1.6%，与土地利用总体规划（2006-2020）批准的976平方公里的建设用地规模相比，剩余的新增建设用地已经不多。”
——市规划和国土资源委员会副主任薛峰
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土地管理制度改革打破空间资源瓶颈
城市规划做得再好，也需要土地才能得以展现，但深圳的空间资源已经到了瓶颈，怎样才能突破这个困境？2012年国土资源部和广东省联合批复土地管理制度改革试点，依托新一轮土改，市规土委围绕市委市政府确立的深圳质量标杆，新供应土地和二次开发两手抓，从而为推动经济发展方式转变和城市建设提供坚实的保障。
1.新增建设用地首保重大项目
案例
土地资源配置市场化
一地块引17企业竞投
就如何破解城市发展的土地困局，市规划和国土资源委员会副主任薛峰薛峰指出，市规土委正主动从“增量扩张”向“减量发展”转变，将新增建设用地集中用于保障重点、重大项目建设，如深圳北站、长安标致、深圳大学西丽校区、华大基因研究院、百度、阿里巴巴等。
存量用地告急，其实深圳还有不少土地因为缺乏相关政策支持而无法入市，这就是原农村集体用地。为了盘活这些土地，在2013年1月，深圳市政府出台《优化资源配置促进产业转型升级“1＋6文件”》，明确表示原农村集体经济组织继受单位符合规划的产业用地可进入全市统一土地市场，并明确了交易方式和利益共享模式等内容。深圳市首例原农村集体工业用地，以1.16亿元价格顺利挂牌出让。深圳首宗“农地”入市，意在探索农村集体建设用地实行与国有土地同等入市，实现同权同价，纠正以往土地溢价主要归于政府的利益分割模式，也正式打开了探索“农地”入市的道路。
土地资源紧张，紧缺的资源更需要市场化的平台来实现优化配置。近年来我市土地的市场化水平有提升，平台建设成效更是显著，至今共有28宗产业用地通过供需服务平台成功出让，其中龙华新区一地块更是引来17家企业竞投，溢价率达284%，以平台方式公开、公平、公正配置产业用地获得市场高度认可，成为未来产业用地供应的新常态。同时，市规土委也在积极推动业已成熟的坪山新区社区工业用地入市交易与产业对接的同时，积极探索安居房、养老院等用地及其他经营性用地入市流转。研究起草了《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》、《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》，并于今年4月16日印发实施。推出了2宗养老设施用地入市交易，成功引进社会资本进入民生领域，推进我市民生事业发展。试点、推行社会类设施土地有偿使用并向社会开放。同时，积极与部省对接，探索完善土地出让方式，形成了我市《完善建设用地使用权挂牌出让暂行办法》（征求意见稿），实现让社区民生设施用地入市。
2．“城市更新”提升城市发展质量
较场尾模式将在各区推广
案例
除了出让新增用地，薛峰强调，二次开发也是土地管理中重要的一环，深圳在这方面一直走在前列。
据介绍，早在2009年，市规土委出台国内旧城改造领域的政府规章《深圳市城市更新办法》，提出了“城市更新”这一概念，在传统旧城改造的基础上强化了完善城市功能、优化产业结构、促进社会可持续发展等内涵。2012年，又出台《深圳市城市更新办法实施细则》，这两个文件构成城市更新政策体系的核心。以此为基础，相继出台《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》、《城市更新单元规划审批规则》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》等操作性规程，涵盖计划申报指引、规划审批规则、规划编制技术规定、用地审批规则等全流程。针对具体工作中的问题，我市又制定了2012和2014版《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，建立了完整的城市更新政策体系。
遍布全市的城中村改造更是城市更新中不可或缺的一环。多年来，深圳先后对上千个村进行了综合整治，通过这些项目的实施，极大程度改变了城中村脏、乱、差的状况，形成一批新社区、新商区、新配套。2014年，作为市政府民生实事工程的较场尾综合整治项目一期工程顺利完工。一期工程以治污为核心，主要实施污水支管网和广场小区路工程、配套服务设施工程、停车场改造工程、银滩路改造提升工程等，总工期约300天。工程完工后，景观环境得到有效改善，商业配套等公共服务功能得到有效提升。10月国庆周，较场尾民宿以崭新面容迎接各方来客，成为大鹏半岛一道亮丽的风景。2015年，较场尾模式的城中村整治工作，列为全市重点工作，将在各区予以推广。位于深惠公路南部，三号线大运站点的莲塘尾工业区2011年度工业区生产总值仅2亿元，纳税金额不到550万元。经过城市更新，整治后的大运软件小镇已被打造成聚集创新要素、聚合高新企业、聚集重点项目、促成产业聚变的产业转型示范工程，取得了良好的社会效益与经济效益。
3.土地整备提供空间保障
除此以外，深圳在2012年还成立市土地整备局，统筹安排全市土地整备工作。通过提前规划、主动实施、统筹开发，将零散低效的土地整合为成片成规模的土地，为华为科技城、生物医药基地、保障性住房等一批重大项目和民生工程落地提供了空间保障。截至2014年底，全市土地整备累计释放139平方公里用地，计划到2015年释放150平方公里。同时，通过制度创新，探索了“整村统筹”、市场化收购模式及填海造地等多元土地整备模式，并积极构建利益共享机制，实现各方利益平衡和城市发展利益的化。
展望
在小空间做大文章
30年来，深圳从一个边陲小县发展成为一座现代化大城市，创造了城市发展的奇迹。深圳是一个经济大市、人口大市，但却是一个土地小市，2014年全市GDP突破1.6万亿元，财政收入超过5000亿，但是全市建设用地面积仅968平方公里，以极其有限的土地空间承载着巨大的经济和人口总量。
深圳也是一个激情澎湃的城市，是一个充满想象和张力的城市，是一个改革创新的城市。比肩现代化国际化先进城市，在小空间上做大文章，是规划国土海洋人奋斗的目标。下一步，市规土委将深入贯彻落实国家、省、市的新部署和新要求，以自贸区的开发建设为契机，以改革创新为动力，以破解城市发展难题为突破口，以激发存量土地尤其是低效土地的开发为着力点，加快构建新型的规划、土地、生态和管理制度体系，燃烧激情、砥砺前行、务实高效，全力推动城市新一轮的跨越式发展，在“四个全面”中争当排头兵、争创新业绩。
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