特区立法能否破解“拆迁拉锯战”？

文／广东丹柱律师事务所 颜宇丹 刘茹

对于的深圳而言，城市更新是其盘活存量土地、进行二次开发的有效途径和重要手段，为保障产业发展空间提供了强有力的支撑。然而，要想实现城市“涅槃重生”，并不是一项简易工程，不仅涉及到征收房屋、搬迁安置等方方面面，还是公民个人财产权益同公共利益进行市场博弈的角落。与其他地方一样，“拆迁难”成为制约深圳更新改造项目顺利推进的重大瓶颈，单靠以往的制度和政策，难以解决项目推进过程中存在的诸多深层次的问题。

为破解城市更新难题，在深圳经济特区成立40周年之际，2020年7月20日，深圳市人大常委会对外发布了《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），向社会各界征求意见，旨在传统旧城改造的基础上，创新性地开始市场化模式探索，充分发挥政府、业主和开发建设单位等多个方面的积极性，推动城市更新工作向纵深发展。此次《征求意见稿》除优化了原有城市更新制度外，在旧住宅改造、搬迁补偿安置标准和个人征收等方面均有新的创新和突破，困扰深圳城市更新的“拆迁拉锯战”难题有望得到破解。

深圳城市更新中的旧住宅改造项目之所以一直推进困难，很大程度归因于需要满足双百要求，即更新意愿达到100%、搬迁补偿安置协议签约率达到100%。之所以如此规定，一个重要的考虑便是保护个体权利，使其不至于湮没在公益需求的汪洋中。然而，近乎苛刻的更新意愿也让城市更新在现实中屡屡陷入被动。

《征求意见稿》第十六条【计划申报要求】将更新意愿100%调整为95%，如此既满足了绝大多数公众的更新意愿，也能够更好地摆脱个别“钉子户”以一己之力延误城市更新、损害公共利益的坚硬桎梏，推动正当合理的城市更新进程顺利进行。同时《征求意见稿》规定自发布征集意愿公告之日起12个月内未达到95%以上城市更新意愿的，将受到3年禁止准入城市更新单元计划的门槛限制，这也从一定程度上给旧住宅小区的业主施加一定压力，避免项目久拖不决。

02-关于搬迁补偿标准

关于旧改的补偿标准也是大家普遍关心的问题。当前，我市旧改中的补偿标准由项目实施主体与物业权利人进行协商，并通过签订搬迁安置补偿协议予以约定。为合理引导市场预期，《征求意见稿》此次回应了市场的关切，地将搬迁补偿标准与深圳棚户区改造和房屋征收相关政策进行衔接，规定市更新搬迁安置补偿采用产权置换、货币补偿或者两者相结合等方式，由物业权利人自愿选择。

《征求意见稿》同时明确了旧住宅区、旧工业区、旧商业办公区的法定搬迁补偿标准，即规定旧住宅区合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，产权置换面积因误差导致不足的，由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿；超出面积误差在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价；采用异地产权置换的，安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算；采用货币补偿的，货币补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。《征求意见稿》借鉴了深圳棚户区改造模式的特点，引入搬迁安置协议示范文本，并强调协议有效期和产权冻结期限等内容，对规范拆迁行为具有一定指引作用，将促进拆迁补偿更为公平，倒逼各主体加快推进项目实施。

03-关于个别征收的严格限制

在《征求意见稿》中，对“个别征收”进行了严格限制。个别征收模式是指当已签订搬迁安置协议的合法产权比例达到95%以上却推行不下去时，市区政府有权对未签约的业主的房屋按照已签约业主的拆赔标准进行个别征收，在将未签约业主的物权征收至政府名下后，再由政府以业主身份与市场主体签订拆迁补偿协议。此次《征求意见稿》明确规定，政府实施个别征收的，按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。政府实施个别征收取得的物业权利，在不低于原有搬迁补偿标准的基础上，由政府相关部门与市场主体重新协商签订补偿方案。从市场主体角度看，该模式有利于有利于保证“钉子户”的切身权益，补偿他们因此蒙受的损失；从社会效应角度来看，该模式有利于通过立法更好的实现个体利益与公共利益之间的平衡。然而，如何落地执行仍需要政府后续进一步的解读和明确。

04-关于搬迁难的权利救济

《征求意见稿》还为结束旧住宅区改造搬迁难题提供了“行政调解+司法裁决”的救济途径，旧工业区、旧商业办公区、城中村搬迁也可以参照适用。行政调解是指若权利人对搬迁补偿标准不服且未签约的，市场主体可以向区政府申请行政调解，区政府也可以主动调解。司法裁决指的是如果搬迁补偿标准公平合理且经过了行政调解、项目已签订搬迁安置协议的产权比例超过95%、城市更新工作系按照法定程序开展，且旧住宅区不拆除将损害社会公共利益的，此时，市场主体还可以作为原告，以未签约业主作为被告向法院起诉。这种做法在一定程度上更符合公共利益，更能保障社会发展的总体利益需要。

05-关于申请预告登记

《征求意见稿》借鉴物权法预告登记制度，在第二十四条规定对签署搬迁补偿安置协议的不动产物业可进行预告登记，是一大亮点和创新点。作为市场主体，该预告登记方式可谓是利好政策，可有效避免权利主体“一物两卖”、任意毁约等情形。但该政策的有效落地和执行还需要依靠后续不动产登记部门出台具体的操作实施细则，细化预告登记的办理资格条件和程序等。同时，预告登记不是城市更新实施过程中的必要环节，如何促使权利人放弃物权上的部分权益，使预告登记达到其政策效果，还需要在市场上进一步检验。

06-关于市场主体的选择

市场主体是深圳城市更新的重要依靠力量，市场主体的选择对于城市更新项目能否顺利实施至关重要。为进一步规范市场秩序，《征求意见稿》对市场主体做了系列规定，规定市场主体必须具有房地产咨询服务、开发资质；要求公开选择市场主体，并进一步细化市场主体的选定标准和方式，要求采用公开、公平、公正的方式确定市场主体，选定的市场主体应当与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信用；对市场主体变更程序进行规范，在更新项目实施过程中，市场主体发生改变的，应当重新征集物业权利人的更新意愿，并报区更新主管部门备案。

07-关于咨询委员会机制

《征求意见稿》创设了旧住宅区改造咨询委员会机制，在第二十八条将咨询委员会定性为“合法旧住宅区拆除重建必要性的咨询机构”。咨询委员会由公务委员与专家委员组成，并以专家委员居多数，会议由主任委员负责召集，与会人数应不少于15名，形成的咨询意见应当获得参加会议人数4/5以上多数通过。咨询意见认为旧住宅区项目具有拆除重建必要的，区城市更新部门方可将城市更新单元计划报请区政府审批，区政府参考咨询意见作出审批决定。该机制在事实上确立了一项前置审批条件，一方面体现了政府将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新的审慎态度，另一方面体现了公众参与、广泛听取民意的理念，有利于项目决策的民主科学化。

08-关于城市更新工作导向

《征求意见稿》首次提出城市更新工作的实施要求应当以社会公共利益为导向，其中第四条特别强调了城市更新工作应当加强和完善公共服务配套及基础设施建设，改善人居环境坚持绿色节能改造，推进可持续发展，这对于深圳这座医疗、教育资源短缺的移民城市来说无疑是重大利好，另外同时对城市更新工作提出绿色和加强历史风貌保护的要求，也是顺应城市可持续发展要求的举措。

每一座城市都有自己的性格，每一个区域都有自己的特色。随着深圳进入“双区驱动”时代，城市建设进入精细化的可持续发展阶段，大拆大建显然已经不符合城市更新的时代命题。除了要提高土地利用率、完善城市功能外，还要在尊重城市固有肌理的基础上，坚持历史文脉传承、智慧城市建设与经济发展相结合，才能持续提升深圳城市的吸引力，为存量土地二次开发“先行示范”。未来，深圳的城市更新仍在试图冲破时间的界限，进行更多的探索。

中国政法大学在职法学博士，深圳市律师协会宣传委员会副主任、房地产法律专业委员会委员、实习律师面试考官、广东省颜氏宗亲会副会长、深圳市贵州瓮安商会副会长、深圳市总工会专家讲师团讲师、深圳电视台、深圳广播电台常驻嘉宾律师、中国法制出版社特约作者、《深圳律师》杂志编辑兼特邀撰稿人、著《婚房保卫战》等书。